中国地质大学（武汉）公共管理学院 王海娟 胡守庚

建设高标准农田，是保障国家粮食安全、实现农业现代化和促进乡村振兴的重要举措。高标准农田建设不可避免地要打破原有的土地权属界限，处理好土地权属调整问题是高标准农田建设项目顺利实施的前提条件。我们调研发现，农村地区推动土地权属调整，在高标准农田建设中非常重要。

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农村地区土地权属调整调查

占地成本分摊困难，公共工程建设效果不佳。公共工程建设需要占用部分农民的土地，土地占用的成本和收益不均衡，需要分摊占地成本。但是由于特定位置的土地已经确权到农民手中，一两户农民不同意占用土地，基层组织就无法分摊占地面积。在这种情况下，基层组织无法对沟、渠、林、路等进行统一规划，一些公共工程建设很难开展，形成断头路、断头渠等。地方政府要么不打破土地权属边界，对已有的基础设施进行小修小补；要么被迫调整规划或者更换项目区。这些因素，导致很多农村地区的高标准农田建设并未形成现代农田格局，工程建设效益不佳。

地块合并困难，土地细碎化问题难以克服。农村一般采取均等化土地分配方式，按照地形条件、土地肥瘦、灌溉方便程度、距离远近等搭配土地，农村土地呈现高度分散且相互插花的细碎形态。通过高标准农田建设，可以在物理形态上将地块合并，改变土地细碎格局。但是由于土地权属调整困难，要在产权上将地块合并非常困难。基层组织在土地整治后重新分配土地面临很多矛盾纠纷：有的农民不愿意均摊占地面积，有的农民要求按照原有的地块格局分配土地，有的农民要求将土地分配到一个位置等等。有的地方政府在分配土地时只能按照原来的土地界线在大田块中重新构筑田埂，将平整后的土地重新切割成小块分配给农民。因此，很多地区在项目建设后只能按照原来的土地形态分配土地，将合并的大块田又分割成小块田，并没有减少田块的数量。

土地利用条件改善不大，土地流转效益较低。由于土地权属调整困难，高标准农田建设并没有显著改善土地利用条件，基础设施不健全，地块细碎化。这导致农民离土之后，新型农业经营主体缺乏流转土地的积极性。我们在中部地区某大城市郊区农村调研发现，当地农民大部分外出务工，普遍不愿意耕种土地，但是土地很难流转出去，即便是一些开展过高标准农田建设的土地也面临抛荒困境。

实际上，我国有些农村地区也自主探索了一些有效的土地权属调整办法，湖北也有部分地区开始了探索。在公安县，地方政府在高标准农田建设项目展开之前动员群众形成“三块田”的土地权属调整的经验，把分散土地集并连片、分类配置，在农户确权面积不变的前提下，将“一户多田”改成“一户一田”；在沙洋县，地方政府将高标准农田建设与“按户连片”耕种结合起来，把单个农民家庭分散的土地集并，大型拖拉机、收割机及植保无人机得以高效运行，农田水利管理也更为方便。

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土地权属调整制度建设的措施

首先，可以利用土地“三权分置”制度条件。土地“三权分置”为土地权属调整提供了制度条件，要充分激活地方政府积极性。地方政府可以在保持土地承包权稳定的基础上采取灵活的土地经营权配置方式，将继续耕种原有承包地的农民的土地划分为一大块，实现“一户一块田”；将农民不耕种的土地委托给村集体统一流转，实现土地规模经营。

其次，可以充分发挥村民自治的作用。农村土地属于集体所有，农村土地权属调整需要借助村民自治的机制。地方政府可以借助国家投入的财政资源激活基层民主，动员农民参与到农田建设过程中，发挥农民群众的主体性。可利用基层实施多年的“四议两公开”、民主协商等做法，为顺利开展土地权属调整工作提供坚实群众基础。

再者，加快顶层设计。高标准农田建设要充分发挥效应，合理调整土地权属、克服土地细碎化是必要条件。相关部门可以在高标准农田建设过程中搜集典型案例，或者选择若干地区开展土地权属调整试点工作，形成顶层设计。要鼓励地方政府在坚持农村土地制度改革基本原则基础上，结合地方实践经验，选择若干镇村开展土地权属调整试点工作，在此基础上制定完善的土地权属调整配套制度。

作者简介：王海娟，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授；胡守庚，中国地质大学（武汉）公共管理学院教授。