中南财经政法大学 陈强 吴海涛

随着农民自身对秸秆消费需求的下降，如何科学、有效且低成本地处理秸秆成为当下农民反映最强烈、最迫切的实际问题。为实现低碳发展和绿色农业，基于国家有关秸秆禁烧与综合利用政策的有关规定，湖北省相继出台一系列秸秆禁烧与综合利用政策，取得了一定成效。2021年，湖北17个重点城市中有10个城市环境空气质量达到二级标准，全省空气优良天数比例为86.7%，湖北秸秆综合利用率达93.28%，远高于全国88.1%的平均水平。

虽然秸秆禁烧的整体政策效果较好，但是通过对湖北省乡村秸秆禁烧与综合利用政策实施的深入调研，发现在政策实施过程中，部分地区仍然存在“一禁了之”和秸秆综合利用效率低下的现实问题。

一、问题及原因分析

为民意识薄。部分领导干部缺乏全心全意为人民服务的意识，未对社情民意进行深入调查，没有做到因地施策，导致秸秆禁烧政策实施“一刀切”。在政策执行过程中，部分执法人员同样缺乏全心全意为人民服务的意识，在秸秆禁烧工作中简单粗暴。

工作任务重。秸秆禁烧工作覆盖面广、时间长、涉及部门多、执行难度大，而基层工作人员往往身兼数职，为了减少自身的工作任务负担，基层工作人员在执行秸秆禁烧政策时，很难全身心投入。

监管责任大。秸秆焚烧的追责力度大、强度高，监管责任自上而下传递容易层层加码。为了强化对秸秆焚烧行为的监管并减轻自身的责任追究，各级领导干部和工作人员在具体政策执行过程中更愿意“一禁了之”。

利润水平低。秸秆收集成本高和加工价值低是导致利润水平低的两个主要原因。现有秸秆回收加工技术生产的有机肥成本高，生产的颗粒燃料热卡低于楠竹、木材加工成的竹炭、木炭，导致销售困难，部分企业处于停产状态。

政策支持弱。政策支持体系不健全是导致秸秆综合利用效率低的关键因素。秸秆收集利用具有很强的综合性与系统性，财政、税收、金融、用电、用地、运输和设备等方面的配套政策支持力度不够。

二、对策与建议

（一）合理追究监管责任

建议根据监管职责和权力大小，科学划分各级主体责任，做到权责义相适应。建立自上而下的责任分担机制，避免责任全部集中于基层，防止责任追究层层加码。建议在责任追究的过程中结合地方秸秆禁烧政策的实施情况科学追责、合理定责、严肃问责，做到责任追究既有“刚性”，又有“理性”，让监管责任真正落到实处。

（二）烧禁分类施策

秸秆禁烧不宜“一禁了之”，建议根据地方秸秆收集利用的现实条件和实际能力，因地施策，严禁“一刀切”。各地要结合实际对秸秆禁烧范围等作出具体规定，进行精准划分。重点区域禁止露天焚烧秸秆。在具体政策执行过程中，针对秸秆能够收集利用的部分必须“能收尽收”，不能收集的部分要视地区情况而定。土壤肥沃、适合深翻还田的平原地区坚持“应禁则禁”。

（三）减少还田比重

收割机多元化，根据农户劳动力及需求选用卧式或立式收割机，收割时尽量将稻田的水排干，便于机械操作。立式收割机操作前一是要调整收割机切割器（台）的高度只能离田10—15厘米，降低留田谷桩的高度保持在10—15厘米，二是调高粉碎机的转速，将挡板调成垂直方向，脱粒后的秸秆粉碎成3—5厘米小段，加速腐化。玉米、黄豆、棉花、油菜等硬质秸秆必须强制性离田回收。

鼓励村民养牛，随着人们的消费观念的改变，绿色、有机的农副土特产更受到人们的青睐，土鸡、土猪、土牛肉比市面上贵且一物难求。有条件的农户可以一家喂养一头或几头牛，没有条件的可以几家合喂一头牛。现在乡村的生态环境变化很大，青山绿水、绿树成荫，春夏秋三季牛都可以在野外吃草，水稻草收集起来后完全能满足牛过冬的饲料。一头牛出栏最低可以卖一万多块，增加农户的纯收入。对于脱贫巩固村，可以由驻点单位出资指定农户喂养，出栏时由驻点单位回收售卖，扣除成本，净利润达到八九千元，既帮助脱贫户实实在在地脱贫，驻点单位职工又能买到土牛肉，同时还增加水稻秸秆离田使用，一举三得。

（四）提升利润空间

一是健全收储运体系，降低收储成本。推广秸秆网格化离田收集利用模式，降低收储成本，提高利润空间。通过科学测算合理确定每个县（市、区）秸秆离田收集利用的面积和规模，根据面积大小将县域划分为若干个网格，以招商引资形式鼓励有实力的村民或企业新建或接手停产的秸秆回收利用企业，在网格内以一个或数个相邻的村为单位建立村级收储网点，实行网点长负责制，网点长由驻点村村干部担任，企业与村签订秸秆回收利用协议，要求各村主任负责将村民家的秸秆通过自己运送或组织村干部、年轻村民协助运送至收储网点，登记好村名、姓名、种类、数量，双签字。网点长负责监管督促，定期到各村进行实地查看，确保回收到位。企业根据收储网点每天的数量确定收集频次及收集模式，即每天或隔天所有网点收集一遍，或者是收储网点收集的量达到一车时通知企业前去收集。年终回收利用企业根据各收储网点总重量按事先合同说明兑换成钱交给网点长，网点长根据各家上交的总重量将补贴一次性发放给村民，提升秸秆离田收集利用的规模和比重。

二是全域推广秸秆收集利用的智能化和机械化进程，加大秸秆就地就近收集利用技术和设备的研发投入。比如秸秆压缩设备，直接开进田里，将秸秆打捆压缩成块，然后一次性拉回来做生物质燃料。

三是加大秸秆回收加工成品的市场营销力度，通过电商平台及线下营销模式，重点突出其绿色生态、环保特点，让人们更加愿意接受。

四是加大秸秆综合利用的技术创新，提高秸秆产品的绿色研发投入，充分挖掘秸秆产品的生态价值及市场价值。可以将秸秆精炼成化学品，利用其独特的流变特性可用于生产聚合物、生物材料、涂料、食品、化妆品、医药和造纸等领域，延伸农业产业链。比如潘根兴带领团队在国内率先研制示范农业废弃物安全、绿色、低碳的热裂解生物质炭循环资源化技术。施用了生物质炭的土壤，会有炭颗粒与土壤结合，使土壤更加疏松，植物也更加健康。

还可精深加工成秸秆膨化饲料。经权威部门检测，其中粗蛋白含量提高50%以上、粗脂肪含量提高65%以上，不易消化吸收的纤维素和半纤维素含量均有下降，木质素含量降低5%以上。秸秆膨化饲料适用范围广，可以在猪、牛、羊、鹿、鹅等动物的养殖上广泛应用。

（陈强，中南财经政法大学工商管理学院农业经济学博士研究生；吴海涛，中南财经政法大学教授，工商管理学院院长，博士生导师）